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珠海市“三旧”改造工作存在的问题和相关建议

    一、基本情况
    早在2000年,珠海市提出“改造城中旧村、建设文明社区”的行动,率先通过全村整体拆除重建的方式实施了33个城中旧村改造项目,涉及总用地面积260万平方米,落实总回迁建筑面积240万平方米。2009年,根据省“三旧”改造工作部署,依据省“三旧”改造政策,稳步推进了旧厂房、旧城镇和旧村庄的改造工作。2012年开始,珠海市逐步探索建立形成可持续发展的城市更新机制,以香洲城区的旧厂房转型升级、中心城区城中旧村拆建更新和老旧小区综合整治为重点,谋划实施了新一轮的城市更新工作。2014年以来,每年以新增改造用地约2500亩,完成改造用地约1500亩的速度,积极稳妥推进城市更新。2014年度获省奖励350亩新增建设用地指标,2015年度获省奖励900亩新增建设用地指标并获评2015年度省“三旧”改造单项考核三等奖。
    在改造实施过程中,珠海的主要特点在于:一是注重分类指导、制定针对性政策指引和优惠;二是注重因地制宜、合理选择更新方式;三是注重利益平衡、合理实施规划管控;
四是注重文化传承,保护历史文化遗产和传统风貌;五是注重保护村民长远利益,保障村集体经济长久发展;六是注重简政放权,切实提高项目审批效率。
    二、工作推进存在的困难及问题
    (一)市场运作主体的利益诉求与城市更新的长远目标相偏离。在市场运作方式下,实施主体过分注重经济效益,尤其是短期的经济效益,加上被拆迁业主的心理预期越来越高,拆建类“三旧”项目往往出现高容积率的诉求,导致城市空间品质下降,与城市更新“完善城市功能、提升城市品质”的长远目标出现偏离。
    (二)区级工作力量难以与简政放权要求相匹配。各区均存在人员配比不足的情况,仅基本保障按时完成上级的工作要求,难以分身推动工作不断改进和完善,需进一步充实人手,增加相应编制和专业人员,完善工作体制。
    (三)城市更新项目实施推进难
    1.市场运作方式下城中旧村更新中“钉子户”处置难。采取市场运作方式实施城中旧村更新的,目前只能通过协商解决“钉子户”问题,导致部分项目长期停滞、烂尾,或是造成改造成本过高进而促使开发企业不断申请提高容积率。
    2.老旧小区业主在综合整治中拒不履行出资义务、配合义务。在老旧小区开展综合整治更新中,业主作为产权人和受益人,应承担相应的缴纳整治资金费用和配合等义务,在大部分业主同意开展综合整治并缴费的情况下,仍然有小部分业主拒绝出资,导致项目推进受阻。目前,对于部分业主不缴纳整治资金的,缺乏强制执行措施。
    3.老旧城区历史用地无法确定宗地界线。按照省、市相关规定,实施改造的“三旧”用地必须土地权属清晰、权属界线准确、地类用途明确。老旧城区更新范围内,部分土地仅有地上上盖物的房屋所有权证,没有土地使用权证,且用地档案缺失。原用地单位已注销工商登记,无法按原用地单位办理历史用地完善手续;现用地范围内拥有房屋所有权证的居民人数多,难以按作为现用地单位办理历史用地完善手续。
    三、对策及建议
    (一)加快城市更新由项目思维向系统思维的观念转变。城市更新重在提质,应按照“城市双修”理念,在框定总量、限定容量的基础上,鼓励采用“微”改造,渐进式地实现旧城镇的有机更新与品质提升,尽量避免大拆大建。切实抓好“一规划四评估”研究,注重城市景观风貌管控,延续城市的文脉与肌理,统筹考虑地上、地下空间协同开发和交通、市政基础设施承载力,做好城市更新单元功能、布局、容量、产业谋划,实施有机更新,防止出现过度开发。
    (二)旧工业园区改造为产业转型升级提供空间载体。东部城区旧工业区按照“优二进三补公”的原则,出台更新优惠政策,鼓励“工改工”和“工改产”,支持传统工业向新型产业发展。严格控制“工改商”,严格限制“工改居”。在保障生产活动用地之余,为城市提供相应的生活服务、市政配套用地和公共绿地,创造城市居住、生产、服务功能的新平衡。
    (三)稳步推进简政放权。对城市更新项目申报及审批程序进行修订,进一步优化办事流程,简化审批环节。将审批权限下放,强化属地政府(管委会)的主体责任。将不改变地块主导功能的整治类、改建类项目,以及临时改变建筑使用功能等旧工业区更新项目审批权限先行下放各区政府(管委会)行使,研究进一步将改建类、拆建类项目更新单元规划审批、供地方案审批权限实施下放或委托各区政府(管委会)行使,由各区政府(管委会)统筹辖区规划分局、国土分局承办具体事项。市级部门主要负责制定政策法规及审批指引,加强事前指导和事中事后监管,做好项目的统筹、协调、监督和服务工作。
    (四)梳理完善政策指导文件。重点针对历史用地完善手续、旧厂房和旧城镇改造项目经济评估分析、旧工业用地收储、老旧小区更新等方面,制定出台具体实施细则和操作指引。加强政府对“补公”土地的收储力度,采用多种方式鼓励市场主体提高“补公”贡献率。
    (五)深入开展宣传教育,有效引导公众参与。充分利用新闻媒体和各种宣传渠道,深入宣传城市更新工作的理念和法制法规政策,宣传我市城市更新工作的进度和典型案例,正面引导城中旧村村(居)民合理争取合法权益,正面引导老旧小区业主承担相应出资责任和义务。

 

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