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以案释法案例(棕榈四季园诉市规住建局一案)

行政诉讼原告主体资格需适格
——珠海市香洲区A园业主委员会诉珠海市住房和城乡规划建设局建设用地规划许可行政诉讼案
【本文要旨】
原告主体适格作为提起行政诉讼的一个重要条件。原告在提起行政诉讼时,应证明其与被诉行政行为存在利害关系。同时法院应基于被诉行政行为,审查原告是否具有因该行政行为而需要保护的合法权益。
【索引词】
主体适格、红线规划图、建设用地规划许可
基本案情
原告:珠海市香洲区A园业主委员会(以下简称“A园业委会”)
被告:珠海市住房和城乡规划建设局(以下简称“市住规建局”)
第三人:珠海市公路局
2017年7月,市公路局向市住规建局申请珠海市金琴快线工程(港湾大道~梅华立交)的建设用地规划许可证。市住规建局在收到申请审核后,认为该工程符合城乡规划要求。市住规建局于2017年7月17日至7月26期间对该工程项目办理了规划许可批前公示。2017年8月4日,市住规建局向市公路局核发地字2017—023号《建设用地规划许可证》。该许可证中用地单位为市公路局,项目名称为珠海市金琴快线工程,用地位置为高新、香洲,用地性质为城市道路用地,面积467903.01平方米。附件金琴快线工程(港湾大道~梅华立交)用地红线图香洲段(2/2)中《建设用地红线图(1:500)》说明的第2、3点载明,本用地的红线为市政道路用地规划许可范围,蓝线部分为道路规划范围,用地产权以国土部门核定为准,涉及沿线周边用地,需要与用地权属单位协商使用。待蓝线部分征收完毕后,用地单位需向市住规建局申请重新核发用地红线图。A园业主委员会为此提起诉讼,认为市住规建局核发建设用地规划许可证的行为侵犯了原告小区的土地使用权。
原告诉称:因珠海市金琴快线工程(港湾大道~梅华立交)的建设,市住规建局向市公路局核发了《建设用地规划许可证》,然而该工程用地包含了A园所在的位于珠海香洲区旅游路xx号A园的地面停车场用地。A园停车场属于全体业主共同共有,该小区靠近旅游路的停车场边界红线将被永久侵占至少5米宽,施工期间占用更达到10米。A园业主多次向12345提出意见,均未得到有效反馈和处理。市住规建局作出行政许可前未对用地权属问题尽到审查义务,在未告知小区业主或协商用地的情况下,擅自将小区用地许可给市公路局使用。
被告辩称:一、市住规建局作出案涉用地许可,认定事实清楚、使用依据正确。市住规建局在收到市公路局提交的申请后,依法进行审核。在2017年7月17日至7月26日期间对该工程项目办理了规划许可批前公示,公示期间未收到有效反馈意见。故该用地许可,依法有据。二、A园业主委员会主张案涉用地许可侵犯原告共有的土地使用权益,与事实不符,不能成立。A园小区用地与珠海市金琴快线工程的南段道路规划范围,存在与金凤路以及沿线有关用地主体的用地范围重叠情况,故市住规建局在作出最后用地许可时,将该项目规划用地范围内与周边已有权属用地重叠的土地划出了该用地规划许可的红线范围,并以蓝色线标示,作为规划参考范围,实际未计入该用地规划许可的法定用地面积。因此案涉用地许可的内容没有侵犯棕榈四季园小区业主的权益。三、珠海市金琴快线工程系珠海市重点项目,对该工程南段道路规划范围沿线周边的用地重叠部分,建议棕榈四季园业主与市公路局和相关职能部门充分沟通、协商解决。   
判决
法院认为:本案争议焦点在于A园小区是否在被诉《建设用地规划许可证》规划许可范围内。而根据珠海市金琴快线工程(港湾大道~梅华立交)香洲段的用地规划许可标识,只有红线范围内的土地,才是市政道路的许可用地。蓝线范围内的土地,不在本次用地规划许可的范围内,其仅为道路规划可能使用的土地,需用地单位与权属单位协商一致后,完成土地征收等程序,才能成为规划许可用地。因此A园业主委员会诉请确认市住规建局作出的《建设用地规划许可证》违法,并撤销该《建设用地规划许可证》,因A园业主委员会与被诉行政行为不具有法律上的利害关系而不具备原告主体资格。因此驳回A园业主委员会的起诉,并承担本案受理费。
评析
本案涉及原告与被诉行政行为是否存在利害关系。其中有如下几个值得注意的事宜:
一、行政诉讼中,行政主体审查标准
行政主体适格作为提起行政诉讼的必备要素之一,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条第(一)项规定:“提起诉讼应当符合下列条件:原告是符合本法第二十五条规定的公民”。因此在行政诉讼中,如何理解行政诉讼中“利害关系”暨原告主体资格问题,就显得尤为重要。本案中,对于利害关系,可以从两方面进行考虑。1、被诉行政行为是否基于自身合法权益;2、被诉行政行为是否对原告的合法权益产生实际影响,即当事人是否具有法律保护的合法权益。而在本案中,批前公示中纳入市政道路规划用地许可范围分别采用红线蓝线标识。红线部分为市政道路用地规划许可范围,蓝线部分为道路规划范围,蓝线涉及沿线周边用地,需要与用地权属单位协商使用。待蓝线部分征收完毕后,用地单位需重新核发用地用地红线图。而只有在红线范围内的土地,才是市政道路的许可用地。蓝线部分在批前公示中,在批后公示未将其以红线标识时,实际并未侵犯A园业主的权益。因此本案A园业主委员会并不具备与被诉行政行为具有利害关系,导致在本案中行政主体不适格的情况。
二、符合起诉条件的证明责任
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。该条款规定的是对是否符合起诉条件的初步证明责任,这种初步证明责任的设置是防止起诉人一张诉状就把行政机关告上法庭的情况的发生,要求公民、法人或其他组织起诉时应符合相应的条件。同时根据《行政诉讼法若干问题解释》第三十二条规定,“七日内不能决定受理的,应当先予受理;受理后经审查不符合起诉条件的,裁定驳回起诉。”当然,对于明显不符合起诉条件的,应裁定不予受理。《行政诉讼法若干问题的解释》第二十七条规定的举证责任,是在诉讼过程中的举证责任。在诉讼过程中,原告对是否符合起诉条件负有全面证明责任。
起诉时,起诉人证明其起诉符合法定条件提供证据的范围,应包括以下几个方面:①原告起诉时首先应当证明的是其是与被诉具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织;②证明具体行政行为的存在,人民法院只有在原告举出的证据能够证明被诉具体行政行为存在并符合其他起诉条件的情况下,才能受理;③证明起诉符合起诉期限的规定。
因此起诉符合法定起诉条件的证明责任在于原告,而不是被告或者人民法院。原告在起诉时,应证明其符合起诉条件,若证明不能,则要承担不利后果。
三、核发建设用地规划许可证应当遵循法律、法规、规章、规范性文件规定的程序办理,应当按规定进行受理公示、批前公示、批后公告。
行政行为作为行政机关实施行政管理活动的基本形式,其内容分为“实体”和“程序”两个方面,其中“实体”是指行政行为所确定的权利义务等实质内容,“程序”是指行政机关应如何完成实体内容的特定方式、步骤、顺序和时限。实践中,正确依据相关行政规范作出合法、合理的行政决定固然重要,但规范依照法定程序实施行政管理、行政执法,同样也是现代法治社会行政机关依法行政的重要部分。好的行政程序,能够保障实体法的贯彻实施、促进行政执法行为的合法性、保护行政相对人的合法权益和加强廉政建设、提高工作效率,实体与程序两者相辅相成,缺一不可。但从司法实践的经验看,如今仍然有不少行政机关对当下行政管理、行政执法形势的公平公正公开的要求等问题的认识存在偏差,过度重视“实体”而忽略“程序”,不重视按照法定程序操作,这些情形容易引起不必要的行政纠纷。
四、城乡规划主管部门在办理相关规划行政许可时,应严格按照法律、法规、规章所规定的程序,做好相关公示、公告工作。
我国《行政许可法》第三十六条规定:“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。”《广东省城乡规划条例》第二十九条规定:“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前,应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示,公示时间不得少于十日。”《珠海市城乡规划公示办法》第十二条规定:“城乡规划实施公示包括受理公示、批前公示和批后公告。”同时,该办法还规定了受理公示、批前公示和批后公告的公示内容、公示方式和公示期限。
根据上述规定可知,城乡规划主管部门在实施相关规划许可时应依照“受理公示—批前公示—听取申请人、利害关系人意见(如果有)—批后公告”的基本次序做好相关公示、公告工作。同时我国《行政许可法》第四十六条、第四十七条规定,行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当在作出行政许可决定前告知该利害关系人许可内容及其享有要求听证的权利。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩,行政机关应当听取。如申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。城乡规划主管部门在办理相关规划行政许可时,如申请人、相关利害关系人进行陈述和申辩的,行政机关应认真听取并妥善保存相关记录;如申请人、利害关系人提出异议或明确申请要求听证的,行政机关应当及时组织。
启示
一、行政相对人或者利害关系人提起行政诉讼时,应对其是否适格进行审核。审核的主要标准为:被诉行政行为是否对行政相对人或利害关系人的实际权益产生影响。只有行政主体适格,诉讼才能正常进行。
二、城乡规划主管部门在作出具体行政行为时,不仅要重实体更要重程序。同时在《建设规划许可证》颁发之前,要积极做好城乡规划实施公示中的受理公示、批前公示和批后公告等一系列程序性事项。
相关法律规范
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。
第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件:
(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;
(二)有明确的被告;
(三)有具体的诉讼请求和事实根据;
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《中华人民共和国行政许可法》
第四十六条 法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。
第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。
申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
《广东省城乡规划条例》
第二十九条 规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前,应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示,公示时间不得少于十日。
申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的,许可或者审批机关应当及时处理,并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。
《珠海市城乡规划公示办法》
第十二条 城乡规划实施公示包括受理公示、批前公示和批后公告。
第十六条 城乡规划实施公示可以采用以下几种方式进行:
(一)网上公示:通过珠海市规划网站进行公示;
(二)现场公示:在规划建设用地范围内显眼位置设立公示牌进行公示;
(三)新闻媒体公示;
(四)展览公示:通过在规划展览馆、办公场所及其它展览场所公示。
(五)其他公示。
具体案件可以根据公示内容、目的的不同,选择上述一种或几种方式进行公示。其中,受理公示仅需进行网上公示,批前公示和批后公告应当进行网上公示和现场公示(《建设工程规划验收合格证》批后公告可不进行现场公告)。
第十七条 公示期限按下列规定确定:
(一)受理公示:应当自受理后的第2个工作日内开始进行,公示期为5个工作日。
(二)批前公示:应当自要求进行批前公示的函送达之日起5日内开始进行,公示期不少于7日。
(三)批后公告:应当自文件、证件送达之日起15个工作日内开始进行。采用网上方式公告的,公告期不少于20个工作日;采用现场公告的,《建设工程规划许可证》及总平面示意图的公告期应自该建设项目领取施工许可证后10日内开始至该工程全部建成后通过规划验收之日止;采用展览方式公告的,公告期不少于10个工作日;采用其他方式公告的,公告期限由市规划局确定。
第十八条 有特殊要求的公示事项的公示期限由市规划局另行确定。因不可抗力导致公示中断的,在不可抗力障碍消除后恢复计算公示期限。
第二十一条  规划公示反馈意见通过以下三种途径收集:
(一)网上收集:通过电子邮件等方式收集反馈意见;
(二)电话收集:通过电话方式收集反馈意见,由公示主办科室负责收集;
(三)信函收集:通过信函方式收集反馈意见,由公示主办科室负责收集。
第二十三条  市规划局应当对反馈意见予以充分考虑,作为作出行政许可、行政审批决定的参考因素。对反馈意见较集中、矛盾较大的公示事项,可以通过听证、专家评审等形式进行充分论证。
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